加强对非正规就业者劳动权益法律保护

      劳动就业包括正规就业和非正规就业。随着社会主义市场经济的深入发展，我国的劳动就业观念、就业结构、形式都发生了深刻、复杂的变化。鉴于我国人口众多，正规就业的岗位资源受到经济发展、结构调整和供求关系的限制，不可能解决所有就业问题。非正规就业作为一种就业的渠道和就业方式逐渐进入城市的劳动市场，被人们接受、采纳，且供求旺盛。据原全国总工会薛昭 副主席对五个街道一个社区的调查显示：在就业领域，单位就业人员占64.4%；非正规就业的从业人员占36.6%。非正规就业人员分布广泛，已经成为一个不可忽视的就业群体。协调非正规就业的社会关系，加强对非正规就业社会关系的法律调整，对于维护非正规就业者的合法权益，促进改革、发展、稳定，和完善中国特色的就业制度，都具有重要的意义。

　　一、非正规就业与正规就业权益法律关系异同

　　非正规就业与正规就业都是建立一种就业的社会关系，都是具有劳动能力的公民通过付出劳动获得劳动报酬等权益的就业途径。非正规就业与正规就业都会发生劳动报酬、劳动安全、保险等方面的权益问题和争议，解决这些问题都与劳动者的切身利益密切相关。但是，由于非正规就业与正规就业法律关系的性质不同，非正规就业与正规就业权益问题的解决程序、适用法律也各不相同。

　　正规就业的社会关系有如下特点：劳动者与用人单位具有劳动权利能力和劳动行为能力，双方建立了劳动法律关系，劳动者隶属于用人单位。正规就业的劳动关系受劳动法调整，劳动者依法享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其它劳动权利。

　　劳动法调整劳动关系以及与劳动关系密切相关的其它关系。鉴于非正规就业的社会关系较之正规就业的劳动关系更为复杂、多样。非正规就业的用人方一般系个人、或微型、初创、效益低、产、供、销不稳定的非正式经济实体，管理不正规，不具有劳动法意义上的劳动权利能力，有的系劳动者自救式自营、小本微利。有的经中介组织介绍从事劳务，等等。以往非正规就业的劳动者与用人方不建立劳动关系，他们之间的权利义务关系不受劳动法调整，劳动者不享有劳动法规定的劳动权益，包括社会保险权益。

　　非正规就业的劳动者与用人方之间具有平等主体之间的民事权利义务关系。发生民事权益问题，按民事诉讼的程序处理，适用民事法律的规定。

　　鉴于非正规就业的人员中农民工居多，以及农民工、非正规就业的权益问题越来越引起党和国家的重视，近几年国家劳动行政部门先后以劳动行政规章的形式对解决非正规就业、农民工的权益问题作出规定，将部分内容纳入劳动法的调整范围，加强了对非正规就业劳动权益的法律保护。如：劳动和社会保障部2002年《关于开展民工权益保护专项检查活动的紧急通知》、《关于开展农民工工资支付情况检查的通知》；2003年《关于非全日制用工若干问题的意见》、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》；2004年《关于加强跨省劳务输出工作有关问题的通知》、《关于加强就业服务制度化、专业化和社会化工作的通知》、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》等等。 这无疑是一种社会的进步，经济基础决定上层建筑，劳动法规对非正规就业的劳动权利义务作出规定，是对传统劳动法理论的突破，体现了从实际出发、与时俱进的精神。

　　综上所述，目前我国对正规就业劳动者权益保护的法律制度比较健全，保护水平优于非正规就业。非正规就业社会关系的主体、内容分别具有劳动关系、民事关系的部分特征，劳动法规、规章对规范非正规就业劳动权利义务的内容作出的规定，或将非正规就业通过订立劳动合同纳入正规就业（如对非全日制用工的规定）；或对非法用工单位伤亡人员规定一次性赔偿办法等等，对劳动者实施了有效的法律保护。但由于大多数非正规就业者与用工方之间未建立劳动关系，双方发生的争议还不被认为是劳动争议，仍不能按劳动争议处理程序解决。根据我国现行法律法规的规定，解决非正规就业双方当事人之间权利义务纠纷，属于民事纠纷，应按民事诉讼法律法规规定的程序，适用民法的规定处理。劳动法律法规有规定的，按劳动法律法规的规定执行。非正规就业法律关系在实践中分别适用劳动法、民法的特殊性，往往成为用人方规避劳动法的条件，也增加了维护这部分劳动者权益的难度。

　　二、加强对非正规就业者劳动权益法律保护的思考

　　面对失业这个世界性难题，相当一部分劳动者选择非正规就业的途径，顽强拼搏，为社会创造财富和改善自己的生存条件。政府从实际出发推行支持和推动非正规就业的政策。正如国务院新闻办公室2004年4月发表的《中国就业状况和政策》的白皮书所写：“中国政府鼓励劳动者通过灵活多样的方式实现就业，积极发展劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务和帮助，政府制定了非全日制用工、临时就业人员医疗保险等政策，在劳动关系、工资支付、社会保险等方面建立制度，促进和保障灵活就业人员的合法权益。”

　　当前，非正规就业者劳动权益方面突出的问题是：绝大多数未上社会保险，未与用人方签订明确双方权利义务的合同，工资待遇低，拖欠克扣农民工工资问题仍多，发生争议，寻求法律救济难。此外，还有劳动条件无规范，有的存在安全隐患、威胁打工者健康。有的人格尊严受到损害得不到及时有效的维护的问题等。

　　随着党中央“三个代表”、思想和“群众利益无小事”要求的贯彻，加强对非正规就业者劳动权益的法律保护的问题，正在引起社会有关方面的重视。法学工作者、实际工作者见仁见智，提出很多良策。笔者认为：非正规就业涉及的法律关系复杂，专门为非正规就业立法不现实。对非正规就业应从实际出发，采取宽容的态度，突破固守传统、正规就业观念与传统法学理论的束缚，制定和完善劳动行政法规、规章，促进贯彻实施，协调各方加大维护力度等，从多方面加强对非正规就业者劳动权益的法律保护。提一管之见及建议：

　　1、劳务关系也是一种社会劳动关系，与劳动关系的区别主要是双方不建立隶属关系，劳务工不享受社会保险的权利（这也是用人方为降低成本以建立劳务关系规避劳动关系的原因之一）。建议：将劳务关系纳入劳动法调整范围。规范劳务合同、明确劳务关系双方的权利义务关系。劳务工的社会保险费用可自行缴纳。

　　2、规定劳务工的最低工资标准，该标准应高于正规就业的最低工资标准，高出的幅度，应考虑劳务工自行缴纳社会保险费的因素。

　　3、非正规就业者分布在各个社区，其现行的就业关系大多属于民事关系，建议社区的人民调解委员会开展对非正规就业纠纷的调解工作，司法行政部门加强对人民调解员的业务培训，以适应开展这项工作的需要。

　　4、加大对非正规就业人员法律援助的力度。保障他们在合法权益受到侵犯和经济困难的情况下，能获得法律援助，享受法律赋予的诉讼权利。鼓励民间组织依法为非正规就业者提供有效的法律援助。

　　5、规定劳动监察机构对非正规就业执行劳动法规实施监督检查的职责，着力解决劳动监察部门人力不足、监察不到位的问题，加大劳动监察的力度，确保劳动法律法规的正确实施。